开启首都可持续发展新征程

来源:新华社 2020-06-16 10:03

近日,北京市规划和自然资源委员会主任张维接受《瞭望》新闻周刊记者专访时说,为了提高规划的科学性,更好地发挥规划效益,北京市划定一定比例的留白,为城市长远发展、减量提质以及主动应对各种不确定因素等战略考虑预留空间,对于面向“两个一百年”奋斗目标、实施好新版北京城市总体规划具有重大意义。推进战略留白要有战略信心,更需要有坚定的历史定力。

战略留白是一剂降压药

《瞭望》:北京市作为全国第一个实施减量发展的城市,在此背景下,北京的战略留白政策扮演着怎样的角色?

张维:在全国范围来看,北京的战略留白具有一定的原创性。城市总体规划的规划期一般是10年以上,而北京市的新版总规,即《北京城市总体规划(2016年~2035年)》,规划期在15年以上。2017年6月,中央政治局常委会专题审议《北京城市总体规划(2016年~2035年)》时强调,中心城区疏解腾退出来的空间,要适当留白增绿、见缝插绿,不要见缝插房,为疏整促和划定战略留白工作指明了方向。

新版总规当中最重要的突破之一,就是从原来的扩张型规划转向约束型规划,从增量扩张式发展转向质量提高、结构优化的内涵式发展。前几次北京城市总规中关于人口的上限都被不断突破,而新版总规根据资源环境刚性约束条件,规划科学设置了2300万人口的上限。所有用地、建筑规模都要跟人口总量相匹配,北京成为全国首个实施用地减量发展的城市,城乡建设用地要从高峰的2945平方公里,到2020年底减量到2860平方公里,2035年减少到2760平方公里。北京市执行的不仅仅是规划减量,而且是现状减量,勇气很大,难度更大。

减量,不仅是总量减少,还要有结构调整。今年4月,北京市政府正式印发了《北京市战略留白用地管理办法》。北京市结合各区分区规划(国土空间规划)编制工作,在现状城乡建设用地规模减量185平方公里基础上,于全市2760平方公里规划城乡建设用地范围内再留132平方公里战略留白用地。这项工作已在分区规划数据库落图落位,并细化落实到各级各类规划编制及规划实施管理规则中,实施城乡建设用地与建筑规模双控,原则上2035年前不予启用。

北京作为第一个实施减量发展的城市,战略留白旨在进一步落实好中央的决策部署,进一步落实中央的理念。战略留白要为长远服务,规划的土地在短期内不能被占用,不能因为经济发展的冲动提前透支这部分用地。在以前的规划实施过程中,预留地管控比较弱,但北京已经下定决心,战略留白用地坚决不能动,一定要控制住。

战略留白也是北京在规划上作出的努力。率先创新,敢于出台政策,敢于抓落实。北京市将继续努力,以历史眼光审视,对历史负责。

历时一年半磨合6轮

《瞭望》:北京战略留白对于超大城市治理有哪些意义?

张维:对于北京而言,造成大城市病的一个主要原因是公共服务设施、交通基础设施、公园绿地等实施节奏不匹配,空间不平衡。例如,建设开发地块特别是住宅开发较快,而绿地建设、交通配套跟不上。交通基础设施的实施过程中,道路的平均规划实现率只有50%,同时交通内部结构也有很多问题,中心城区快速路、主干道规划实现率高达90%,但次干路规划实现率只有50%,支路规划实现率只有30%。支路不通导致乱停车现象严重,行车被挤到大马路导致更拥堵,这是城市病的“根”。与许多国际大城市相比,北京的拥堵很多是源于规划实施时序的结构不匹配,这就需要我们正确且具有系统性地思考。

从产业发展来说,很多城市产业发展冲动很强,短时间就可以填满空白用地,而发展的阶段性特征又特别明显,等产业培育起来,没有足够的发展空间,再想腾挪已没有足够的土地资源,这是以往频繁遇到的困境。

战略留白用地并非规划绿地,而是规划建设用地。但是这些规划建设用地可以先通过过程性绿化进行有效管控,今后一旦选址,再行启用。这样可以提高规划的科学性、更好发挥规划效益,为城市长远发展和高质量发展、系统解决大城市病、优化结构、主动应对各种不确定因素、提高城市韧性预留空间。战略留白对超大城市治理有积极的作用,是超大城市治理体系和治理能力建设的重要组成部分。

《瞭望》:132平方公里不是一个小数字,这一目标是如何实现的?

张维:北京战略留白是为首都2035年以后的发展、为中央的重大布局而留白储备的空间资源,在总体规划实施中占有重要分量,而且要实现城乡建设用地与建筑规模双控。只控制地,不管控建筑规模,容积率会更高,依然没有转变增量发展的传统方式。所以战略留白要下巨大的决心,要有坚定的历史定力,倒逼城市发展方式转型。

根据北京的发展基础,我们分析梳理发现,上一版总规的建设用地上规划了约23亿平方米的建筑规模。到2015年时,17.2亿平方米已经落成,在途工程还有约2亿平方米,实际现状总量已经达到约19.2亿平方米,与东京都市圈(约20.4亿平方米)体量接近;从人均水平来看,北京人均建筑面积为79平方米,高于东京都市圈(人均57平方米)。作为规划部门,我们反复想,必须要自我加压。新版北京城市总体规划,不仅要实现建设用地的现状减量,对于建筑规模也要在原规划的基础上调整和压缩1.5亿平方米,从而实现人口和建设规模“双控”。

从最初设计到最终公布留白方案,我们和各区磨合了6轮,历时一年半。北京市委书记蔡奇和市委副书记、市长陈吉宁针对北京16个区的不同区位,分区分片多次调度,统一思想。最终的成果,是战略留白132平方公里用地,并在21.5亿平方米规划建筑规模里进一步预控约1亿平方米,相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”,难度之大可想而知,过程中压力很大,但北京市委市政府以高度的战略眼光和历史担当进行全局谋划,各区也逐步统一了思想,打了漂亮的整体战。

一年一体检 五年一评估

《瞭望》:北京战略留白已取得积极成果,未来如何推进战略留白监管?

张维:在战略留白规划实施的支撑保障机制方面,北京也建立了一套有序推进、有效落实的组合拳式打法。

一是体制机制形成闭环。我们坚持总规统领,确立了纵向层层传导、横向有效衔接的三级三类的空间规划传导体系,形成了从规划编制到实施管理,再到监督运行的管理闭环。按照这个总规实施的规划路线图,我们在分区规划、街区控规、乡镇域规划、村庄规划以及专项规划和城市设计中,逐层传导分解落实总体规划的战略目标和刚性指标,形成上位规划指导下位规划、下位规划服从并支撑上位规划,上下闭合、左右衔接、覆盖全域的规划管控体系。这次我们结合分区规划统筹划定战略留白用地,下一步在下一层级规划编制,包括控制性详细规划、乡镇国土空间规划和各区的规划实施过程中都要严格落实。

二是监督管理不留盲区。去年北京市委市政府主要领导亲自研究、亲自部署、亲自推动,研究制定系列整改工作方案,出台《关于治理基层涉地乱象和涉地腐败的意见》《关于加强规划和自然资源领域内部约束监督的意见》。对于战略留白用地的监管,也要强化各区属地责任,切实守护好战略留白用地资源。对于我们内部,结合规自领域专项巡视,制定了《关于切实加强主体责任深入推进全面从严治党的意见》《领导干部违规插手规划用地事务留痕和记录暂行规定》以及《加强监督执纪工作的意见》三个文件,将“领导干部违规插手干预留痕”要求从工作流程及运行程序上进行了细化和规范。

制度不在多,而在精、在务实管用,突出针对性和指导性。以上制度设计搭建起了一套完整、规范、稳定、管用的监督管理保障体系,将推动包括战略留白在内的规划实施工作向着更加科学、更加严格、更加有效的方向深入发展。

三是城市体检持续跟踪。北京创新事后体检评估机制,通过一年一体检、五年一评估,对总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整,北京城市体检成果已连续两年向首都规划建设委员会全体会议进行报告,今年城市体检情况已正式上报中央。第一,定期对战略留白用地管控情况、实地留白率等进行评估。第二,市财政部门要对有关财政资金使用情况进行评估,评估结果纳入北京城市体检评估报告。第三,加强事前事中事后全过程评估监测,北京市将结合亚米级遥感卫星监测和土地巡查等手段,确保对战略留白监管精准到位。

四是社会公众全程参与。北京市目前正在大力推广以街镇为单元的责任规划师制度,陆续开展了白塔寺、魏公村等一系列“社区营造”“街区整理”试点。本次《战略留白用地管理办法》明确要求对战略留白用地进行挂牌公示,发动社会公众,一同对战略留白用地的实施进行监督。

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