构建生态红线管控体系时不我待

作者: 周宏春 来源:中国经济时报 2016-06-16 13:32

近日,国家发改委、财政部、国土部、环保部、水利部、农业部、林业局、能源局、海洋局九部门联合制定印发了 《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》(以下简称《意见》),旨在贯彻落实中共中央、国务院于2015年4月印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》中“严守资源环境生态红线”的有关要求。

《意见》提出,根据我国发展的阶段性特征及全面建成小康社会目标的需要,合理设置红线管控指标,构建红线管控体系,健全红线管控制度,保障国家能源资源和生态环境安全,倒逼发展质量和效益提升,构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

对于该如何理解生态红线管控的主要内容以及相关制度构建,中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春,重点结合《意见》中对红线管控内涵、指标设置以及管控制度构建展开解读。

周宏春认为,《意见》是针对红线管控制度构建形成的一部综合性、方向性、原则性,且有意在跨部门合作和分工方面加以明确的文件,其间贯穿环境要素分工管理思路并充分体现和延续了我国生态文明建设的有关精神。他强调,寄望红线管控从制度构建走向落地并成为真正不可逾越的红线,就必须在组织实施、保障落实、评估等具体操作过程中不断完善相关细则,确保政策落地有声。

“天花板、地板和红线一个都不能少”

改革开放以来,我国经济社会发展成就举世瞩目,但客观而言的确付出了巨大的资源环境代价,特别是近年来,雾霾天气频发,水污染严重,生态系统退化,早已引起决策层高度重视:伴随《土壤污染防治行动计划》(简称 “土十条”)近日正式印发,“土十条”完成和《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)和 《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)的顺利会师,至此共同绘制了覆盖大气、水、土壤三大领域的污染防治行动指南。

然而,对于我国生态环境总体形势而言,其距离生态文明建设提出到2020年资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展、主体功能区布局基本形成、经济发展质量和效益显著提高、生态文明主流价值观在全社会得到推行、生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应的主要目标仍有较大差距,因此,有必要在生态文明建设总体推进过程中,进一步明确底线思维与红线意识。

在周宏春看来,实现《意见》明确的“合理设置红线管控指标,构建红线管控体系,健全红线管控制度”的总体要求,首先就需要树立底线思维和红线意识,这一点对于推动资源环境生态红线管控与经济社会发展相适应,预留必要的发展空间而言至关重要。

周宏春说,我国生态环境包含内容广泛,山、水、林、田、湖对应不同主管部门,长期存在制度藩篱和“九龙治水”的尴尬。《意见》由九部门共同制定发布,其中明确了“部门协调、上下联动”的基本原则,正是有意扭转此前的管理现状,通过有关主管部门在红线管控目标设置、政策制定、制度建设等方面,加强与相关部门的沟通协调,做好与有关法规标准、战略规划、政策措施的衔接,共同实现生态红线管控的目标。

“青山常在,绿水长流是生态文明的有形目标,而确保目标达成,从底线思维和红线意识角度看,必须确保天花板、地板和红线一个都不能少。”周宏春认为,《意见》明确的一系列管控内涵和指标设置正是意在形成一张有形、可见的生态保护网,确保在底线之上、上限之下,不碰红线地扭转环境保护与经济发展不协调、不可持续状况,形成生态文明建设的新内涵。

根据《意见》,所谓资源环境生态红线管控,就是指划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线,强化资源环境生态红线指标约束,将各类经济社会活动限定在红线管控范围以内。

《意见》提出要合理设定全国及各地区资源消耗天花板,在能源消耗方面,对京津冀、长三角、珠三角和山东省等大气污染治理重点地区及城市,要明确煤炭占能源消费比重、煤炭消费减量控制等指标要求;在水资源消耗方面,严重缺水以及地下水超采地区,要严格设定地下水开采总量指标;在土地资源消耗方面,要划定永久基本农田,严格实施永久保护,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,落实耕地占补平衡,确保耕地数量不下降、质量不降低。用地供需矛盾特别突出地区,要严格设定城乡建设用地总量控制目标。

“设置天花板实际上就是提出了总量控制的目标,这对于应对大气污染、水体污染以及城镇化圈地和土地质量下降等严峻形势而言都非常必要。”周宏春认为,而在环境质量底线上,《意见》分别针对大气、水和土壤明确了相关标准,算是对既定标准的一次重申,比如确保 《环境空气质量标准》与《大气污染防治行动计划》相衔接;《水污染防治行动计划》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》相衔接;以农用地土壤镉、汞等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物含量为主要指标,设置农用地土壤环境质量底线指标,与国家有关土壤污染防治计划规划相衔接等。

最后,在红线的表述上,《意见》指出,根据涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性,以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求,兼顾经济社会发展需要,划定并严守生态保护红线。具体而言,要依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线,严格自然生态空间征(占)用管理,有效遏制生态系统退化的趋势。

周宏春说,红线的内涵是丰富的,种类和数量也很多,因此,要确保红线切实发挥“禁止触碰”的作用,还需要相关的机制设计和制度安排才能实现。

构建全过程监管的红线管控体系

《意见》提出,要加快建立体现资源环境生态红线管控要求的政策机制,形成源头严防、过程严管、责任追究的红线管控制度体系。周宏春认为,这意味着红线管控制度体系要重点突出全过程监管。而严防死守确保令行禁止对于凸显红线管控的本意而言更显重要。

《意见》从目标确定和落实、完善准入、实施监管、监测能力、预警机制、管控责任六个方面分别细化了有关要求。其中值得重点关注的是,在强化一系列监管措施和强化监测能力之余,《意见》引入了研究建立红线管控第三方评估机制。在追责方面,《意见》也提出要建立红线管控责任制,即将资源环境生态红线管控纳入地方政府和领导干部政绩考核体系,并作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要内容,对任期内突破红线管控要求并造成资源浪费和生态环境破坏的,按照情节轻重,从决策、实施、监管等环节追究有关人员的责任。

周宏春认为,这可算是找到了红线管控的有力抓手,比如第三方评估有助于保持客观、公正的立场,在发现问题、解决问题的过程中对政策形成纠错机制。再比如对责任的追究和考核,需要在实施中不断细化,确保责任到人,尤其是对于造成生态环境损害的直接责任人和主管领导要严格追责。周宏春说,全过程监管需要尽可能地做到信息公开,确保红线管控的实施、监测、准入、落实可监督,由此方可保证制度构建的有的放矢。

不难发现,红线管控有意针对当前地方环境保护中大量存在的诸如地方政府重发展轻环保,发展硬、环保软;有些地方政府的地方保护主义严重,干预环保监测监察执法;环保责任不落实,地方政府的责任变成了地方环保部门的责任;有法不依、执法不严、违法不究等现象形成有力约束,并形成跨部门、跨区域的综合监管,周宏春强调,打破多部门管理制度藩篱,确保不同地方和不同部门按照生态文明建设的共同目标前景实属必要。

周宏春认为,今年政府工作报告中提出要实行 “省以下环保机构监测监察执法垂直管理”更值得期待。这是党中央在生态环保领域作出的一项重大决策,是改革完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的重大举措,目的是增强环境监管的统一性、权威性和有效性,为实现环境质量改善提供坚强的体制保障。

“这项改革不仅是一个监测监察执法的改革,还涉及省、部间一些关系的界定,涉及一些审批权限,是一个牵一发动全身的工作。应按照中央的统一部署,坚持眼睛向下,突出问题导向,广泛听取各方意见,拿出高质量的改革方案,让群众实实在在地感受到环境改善。”周宏春说。

据环保部部长陈吉宁在今年全国两会期间表示,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理,各地对这项改革都有很高的积极性。目前,已经有17个省(区、市)提出全面试点或部分试点的意向,环保部正在抓紧编制试点指导意见。大概用一年左右的时间完成试点工作,力争在2018年本届政府换届之前完成这项改革。

(作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春)

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